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基于战略管理理论的智慧档案馆建设风险探析

2021-04-19 10:09:24 热度：588 ℃

导言

智慧档案馆是以运用新一代信息技术为基本手段，以全面感知、智能协同、深度融合为运行基本方式,以提高档案管理和服务效益为基本目标, 以实现档案事业可持续发展和促进人的全面和谐发展为根本目标的档案信息化的高级形态，是未来档案馆发展的必然趋势^［1］^（^P'⁶-⁹^）o智慧档案馆作为一种新的档案管理发展趋势正在引起人们的高度重视。智慧档案馆不是具体的信息化工程项目，本质是一场档案管理和运行模式的变革，而这种转变过程内含着大量“不确定性”和“复杂性” 问题,将引发档案安全风险内涵和构面的重大变化，并对智慧档案馆的可持续发展形成威胁，必须引起社会的高度重视。目前国内对档案信息风险管控的研究主要集中在技术（崔海燕,2013）、管理（项文新,2012）和法规标准（彭远明,2012）三个方面，且“档案信息安全保障体系构建主要依赖于信息技术，且缺乏有效的安全管理和安全监督机制”⑵（P.87-90），而智慧档案馆作为面向未来的新生事物，对其理论的实践和研究正处于起步阶段，尚无研究关注可能出现的风险。本文基于战略管理的阶段分析法，分析智慧档案馆建设各阶段可能面临的风险因素和风险事件，并提出防控建议和对策,以期降低风险成本,提升建设成效。

一、智慧档案馆建设风险分析

智慧档案馆的建设是一个具有长远性、动态性、全局性和创新性特质的系统工程，其建设历经战略规划、战略实施、运行和维护等阶段，而不同的阶段特征决定其建设的重点和内容不同，面临的风险因素和风险事件亦不同。基于战略管理视角的阶段分析法，为可能识别的风险提供了辨识的时间边界，保障了分析的全面性、系统性和动态性，并更能提出具有针对性、时效性和全局性的防控措施。

（一）战略规划阶段风险分析

智慧档案馆的战略规划是档案馆整体的智慧建设规划，就是在基于智慧档案馆本质深刻理解的基础上,形成对智慧档案馆发展理念、建设的战略目标、顶层设计、实施方案和保障体系等核心内容的描述。战略规划过程面临的诸多“不确定性” 和“复杂性”是引致风险发生的主要因素，主要包括需求与规划的不确定性和复杂性、规划控制的不确定性和复杂性、设计与选型的不确定性和复杂性、管理与文化的不确定和复杂性⑶IP%-%）。

1. 发展理念塑造偏失风险

发展理念就是智慧档案馆发展的核心价值追求和精神向往，主要包含智慧档案馆建设的愿景、使命和价值观^［4］（P-¹⁷-^20）,其为智慧档案馆规划设

计的思想灵魂，项目建设的根本前提。智慧档案馆发展理念的塑造应基于对智慧档案馆本质的深入理解，否则具有一定的盲目性。目前国内智慧档案馆研究尚处于理论上欠缺、经验上不足、认识上不统一的状态，甚至作为研究逻辑起点的智慧档案馆概念也多是对智慧城市概念的生搬硬套, 且强调对物联网、云计算、大数据、移动互联网等技术的集成应用，忽视了智慧档案馆的人文主义本质。这种对技术的“情有独钟”和“狂热”的表面化、机械化及庸俗化的价值理念追求趋势，引发对硬件“智慧化”的重视，促进档案实体的“智慧化”，但构建的档案馆即使实现了腾“云”驾“物”，却因被抽空精神内涵而成为高度一致且高速运转的数字化机器系统⑸心8质），建成的是，，智能档案馆”而非“智慧档案馆”。同时，这种希望依靠新一代信息技术解决档案发展过程中存在问题的“技术万能论”，容易引发人们对智慧档案馆实施可行性的质疑，发出“技术能带档案馆走多远?”的疑问［6".2。-23）,智慧档案馆建设潜藏信任危机。

1. 目标定位可行性风险

建设目标就是对智慧档案馆建设预期达到水平的具体规定，包括战略目标和工作目标，其作为发展理念的细化和展开^{［4］（P17}-^20）,是智慧档案馆规划设计的行为导向。智慧档案馆的目标设定首先因需求的复杂性和动态性而致难以准确定位。智慧档案馆建设目标的确定以满足档案活动主体的需求为根本出发点，而近年来档案用户需求呈现立体化发展趋势,需求层次更加复杂且各层次间存在“量”和“质”的区别⑺（PE"）,加之，，档案需求作为一个变量，一直在不断扩张”⑻（P28T）, 致使规划设计方案中的目标复杂而庞大。其次，目标可行性风险。智慧环境下的档案需求发生新的变化，表现出个性化更强，时效性、智能性和时空性更高的特点^［9］（P-⁴°-^41）,而新一代信息技术的不确定性，使得预期目标可行性难以保证。第三，目标协调的风险。智慧档案馆的建设是个系统工程，除受技术本身不确定性影响外，还受管理、资源、制度等关键性要素的约束。能否确保技术系统、制度系统、管理系统、安全系统、资源系统、文化价值系统和应用服务系统等子系统预期目标的合理设定和协调匹配^［1］（P-⁶-^9），将影响智慧档案馆发展的可持续性。

2. 战略规划失实风险

战略规划就是对智慧档案馆的发展进行全局性的谋划和具体展开,主要包括战略环境分析、战略路径选择、战略进程规划等,其作为发展理念的操作化，是智慧档案馆建设规划的具体化。智慧档案馆在规划过程中易因缺乏自身特色而面临同质化风险。目前智慧档案馆的建设处于探索阶段，发展规划的制定主要借鉴其他行业的智慧项目和其他城市档案馆信息化建设暂时领先的建设经验，若不加分析的借鉴甚至盲目照搬，失去与本地档案系统内外环境条件和资源状况的具体考虑,智慧档案馆的建设将面临战略趋同的问题，导致重复建设、冗余建设。其次，规划设计不可持续性风险。智慧档案馆的建设是一个复杂性、长期性的工作，规划设计应有所侧重地分步实施、层层推进，而缺乏梯度的“一步到位”的设计思路，只能使绝大多数档案馆,特别是中小型档案馆难以跨越资金和人才的准入门槛,而被排除在智慧档案馆建设的大门之外；同时新一代信息通讯技术尚不成熟，技术前景具有不确定性，而硬件设施、基础软件、应用软件、应用技术等处于持续的升级革新状态,规划设计若不随实情持续更新调整，建设将陷入技术的困境。

（二）战略实施阶段风险分析

战略实施就是推动智慧档案馆发展关键资源要素的集成，以达到预期目标的过程。借鉴结构归因这一现代风险研究范式结合智慧档案馆的总体架构特征和内在逻辑关系，从引致智慧档案馆风险形成的结构性因素（技术层面、制度层面、资源层面、管理层面）去追根溯源，寻求解决路径。

1. 技术层面风险

智慧档案馆基于物联网的31特征，即“更透彻的感知”、“更全面的互联”、“更深入的智能化”，构建自底向上大致分为感知层、传输层和应用层的体系架构［“球成6 T340）,但各层均存在不同程度的安全隐患，系统整体架构具有一定的脆弱性。感知层是感知信息的源头，却也是信息最易受到外界入侵的环节，广泛布设在智能感知节点上的感知设备，尤其是RFID芯片易因自然灾害或人为破坏而无法感知和控制致系统陷入瘫痪;再如该层核心技术无线传感器网络（WSN）和射频识别（RFID）技术都存在无线信道易被攻击的隐患。传输层提供多种高速接入的方式,但大量智能终端设备和传感器的接入，将产生复杂的网络接入环境、多样化的接入方式，泛在化地加大智慧档案系统的接入风险^{［12］（P 1155} -'^175）洞时网络规模化将对网络安全性问题形成放大效应，网络中任何节点上的信息安全风险都可能迅速影响其他节点, 甚至导致系统瘫痪。应用层核心技术云计算技术存在的“特权用户的接入、可审查性、数据位置、数据隔离、数据恢复、调查支持、长期生存性”等七大风险顷復.79一82）,这些都加剧了大数据集聚和使用的数据风险,对云计算的推广应用构成挑战。

2. 制度层面风险

新一代信息技术的快速发展和深入应用引发的新问题层出不穷,远超出现有制度体系涵盖的内容。首先,国内智慧档案馆建设法制化程度不高，法律的盲点和立法的滞后性特征使建设过程中大量存在的显性或隐性障碍，无法通过法制化手段来消解，建设过程处于无规可守、无法可依

的状态，建设发展方向难以保证。其次，技术标准的缺乏或不完善，将“导致在不同的技术解决方案的实施过程中面临平台异构、应用服务程序和服务的信息共享困难、缺乏互操作等’排他性’的问题”［时P.2I-26）；而测试、评估、认证等管理标准的缺失和不完善，难以保障不断递进、优化的良性循环机制形成,影响最佳社会效益的实现。第三，系统科学的评价指标体系的缺失,将导致智慧档案馆建设成效难以衡量，不能及时诊断出建设中的风险和不足，制约资源的优化配置,影响决策的科学性和有效性。第四，目前部分档案馆已开始智慧档案馆建设实践的探索，但与之配套的人才、产业和资金等扶持政策的制定和执行不容乐观，存在政策制定滞后，时效性、目的性不强的问题，且现有“纵强横弱”的格局致部分政策无法有效推行。

1. 资源层面风险

智慧档案馆的建设需要投入大量的人力资源、物力资源、财力资源、技术资源、信息资源等基础要素，但资源的支撑性不足。如技术创新能力不足，目前国内具有自主知识产权的核心技术和产品与先进国家有较大差距，需依靠购买来弥补技术链不完整的缺陷^{［15］＜R66}-^71）,核心技术的空心化和依赖国外优势技术和产品的建设方式潜藏严重的安全威胁。其次,资金投入压力巨大。智慧档案馆的建设需要充足的资金来保障技术研发、技术购买、基础设施购买和人才培养等,仅前期的硬件投入成本就极庞大，且信息通讯技术、电子产品等又时刻处于改造升级中，这对主要依靠政府预算单一渠道的智慧项目而言，面临持续投入的经济压力。第三，智力支撑不足。智慧档案馆发展不可或缺核心技术引领者、协调构建管理者、顶层设计统整者三类人才歩将"一25）,但目前各档案馆普遍缺乏所需的人才储备，且存在“能留住自己 '培养’出来的人才已属不易，更谈不上大规模的 '引进'了”的实情⑹⑷²⁰“3）；而建设参与人员的业务素养、信息安全素养和职业道德素养等都是潜在的风险因素。

2. 管理层面风险

管理过程首先面临现有档案管理体制和机制与智慧档案馆信息化建设进程不相适应的问题。智慧档案馆建设不仅仅是信息技术或信息管理层面的问题，更是建设利益相关者之间的利益再分配、价值和主观判断争斗的过程，涉及机构部门的职能重组和流程再造，若不能同步推进档案管理和运行模式的变革，将制约建设的深入展开。其次，决策和行为所导致的后果成为风险的主要来源。智慧档案馆“风险管理的真正难点在于主观态度和认知的把握与控制，而不是管理风险的客观方面^，，^［171^（^R1^）o建设过程受制于管理理念的导向性约束,不同管理层面政策的不协调,责任权利的不清晰,横向协同动力的不足等因素的影响，致使人为风险超过技术风险成为风险结构的主导内容。调查显示，在所有的信息安全事件中，属于安全管理方面的原因比重高达70%以上U8］（R56 - 59）。

（三）运营和维护阶段风险分析

运营维护阶段风险采用物质结果这一传统的风险分析范式，即关注风险所致的物质结果的分析和阐释皿,对智慧档案馆的战略实施效果进行战略价值高低的判断。

1 .信息应用安全风险

智慧档案馆在应用过程中面临新的安全威胁,首先表现为风险侵害范围扩大化，从信息安全侵害向实体性基础设施领域延伸。物联网技术为信息空间和物理空间的相互融合提供可能，但对物联网智能物体的非授权操纵，将导致局限于信息空间的传统威胁扩展至对物理空间的破坏和侵入，而这种操作往往是不可恢复的。其次,侵害程度放大化，风险威胁由局部向全局扩展。网络时代的信息化建设是系统内部的纵向信息化，而感知时代的信息化建设是纵向贯通和横向融合的过程。智慧系统边界和壁垒的消解使信息安全威胁的非对称性大大提高，一旦发生错误的操作、攻击行为和意外事故等都可能导致多个系统的瘫痪，而这种影响将是行业性的、全局性的，甚至是跨行业的,前所未有的。第三，信息伦理失范风险愈加突出，表现在档案信息的污染、隐私权和知识产权更易被侵犯、档案信息更易失真和泄漏等方面。 “智慧地球”、“智慧城市”理念的推出，将全面促进人们生产生活方式的变革，推动人们的价值取向、道德情操、思想观念发生深刻的改变,价值标准易处于冲突甚至缺失的状态；同时网络空间的虚拟性、开放性和匿名性等特征在物联网环境依然存在，较之互联网，物联网能实现更全面和更精确的感知，且其更深入应用于各行业，涉及数据安全、个人隐私、行业机密甚至国家利益，在更强的利益驱动下，人们更易突破道德规范限制;加之现有法律规范的不健全为各利益主体的活动提供了较宽松的制度环境,更易引发对信息空间的入侵和破环，造成信息失真和泄漏。

2.信息服务失衡风险

智慧档案馆在提供服务过程中面临服务供给失衡的风险，即档案公共服务和产品在供给方式、供给内容、供给环节等方面与档案需求之间的偏差;智慧档案馆提供的公共服务和产品，在地区之间、城市之间、城乡之间、个体之间具有明显的差异，面临“数字鸿沟”拉升为“智慧鸿沟”的风险。首先体现在区域服务供给的失衡。智慧档案馆建设是随智慧城市的建设而同步推进的，各区域智慧档案馆建设步伐和水平与智慧城市建设基本一致。数据显示，智慧城市的建设高水平密集于长三角、珠三角和环渤海经济区，且东部地区水平远领先于其他地区，而西部地区整体发展水平较弱［19KP.41-45）。区域间的差异性导致智慧档案馆建设步伐不一致，所提供的服务也有所差异。其次，城市间的服务失衡。城市经济的发展和所处行政级

别的不同，导致政府对智慧档案馆建设投入力度的不同，享用资源的不均衡造成档案信息鸿沟的产生。第三,城乡间的服务失衡。城乡二元结构和城乡经济的巨大差异,导致农村信息通讯设施的投资和建设不足，城乡居民所能享受到的档案服务有巨大差异。第四，个体间服务失衡。个体因受教育程度差异而致应用新兴技术的能力不同，加之个体收入水平、从事职业、所处年龄等因素使个体在享受信息化服务时产生差异,且呈现档案服务贫富分化的“马太效应”。

二、智慧档案馆建设风险防控对策

设计适合智慧档案馆特征的风险管控体系，是保障目标实现和风险最小化的重要基础。基于全面质量管理、集成管理等现代管理理念,构建全过程、全方位、全员参与的风险管控机制，推动智慧档案馆可持续发展。

（一）构建全过程风险管控体系

基于全过程管理的风险管控，就是要对智慧档案馆的战略分析、战略规划、战略实施、运行和维护全过程的风险因素和风险事件进行管控，做好风险的识别、评估和处置工作。具体而言就是, 在智慧档案馆战略分析阶段中，按照国家信息安全等级保护制度，对智慧档案系统安全保护等级定级,并根据未来系统的应用环境、应用对象、业务状况和操作要求等识别风险因素，分析风险形成机理，评估智慧档案馆的技术需求、安全需求、管理需求、资源需求、制度需求、理念需求、应用服务需求等是否可能抵御面临的威胁和潜在的脆弱性,并不断调整。其次，在规划设计阶段,制定智慧档案馆风险评估规划，确定合理的评估指标体系,选择合适的评估方法，设计科学的评估流程, 减少人为主观性，防止评估带来的二次风险;在深刻把握智慧档案馆要义的基础上,结合智慧档案馆发展战略,考虑档案活动主体对智慧档案馆的建设需求，抓住智慧档案馆发展的关键资源要素进行顶层设计;建设发展目标定位要与所在城市发展主题相结合,与城市特色和部门优势相结合, 与城市和部门信息化的基础条件相结合;立足自身实际，选择合适切入点和推进路径，务实推进可持续发展。第三，在战略实施阶段,推进建设的制度化、规范化和流程化,构建监督体制、约束体系、激励体系和预警机制，确保建设的有力有效。第四,在运行和维护阶段，定期或不定期地开展风险自评估或检査评估，确定安全实现程度,发现新威胁和新漏洞,并选择相应的风险管理策略和技术手段。

（二）构建全方位风险防控体系

基于全方位管理的风险管控，就是通过纵向的组织管理协作和横向的部门配合，以及综合运用法律、技术、行政等多手段对智慧档案馆的各子系统进行风险综合防控。首先要理顺管理层次间和部门间的关系，形成分工明确，协调有序、合力推进的工作机制。具体而言就是政府作为建设的引导者，应强化其领导和宏观调控作用,在统筹规划、法规标准、政策环境、机制创新、应用示范等方面发挥主导作用；整合多方力量，协同部门关系，切实解决建设中条块分割、资源垄断等问题;明确监管主体，加快监管制度和绩效考核体系建设。档案部门作为建设的主体，应结合实际，优化建设规划,制定规章制度、实施细则；提高内部控制效率和效果，实现管理制度化、制度流程化、流程信息化和信息集成化,形成决策科学、执行到位、监督有力的工作运行体系。科研机构和咨询机构作为建设的决策服务部门，应做好方案的制定，技术的支持、评估，对关键决策的审查，以及项目进度和质量的监督等。其次，全面加强智慧理念下的跨部门、跨层级合作机制,构建协调机制，创新合作方式，有效实现与其他重要规划和项目的对接, 统筹建设软硬环境，共寻对策进行风险防范、规避和化解。第三，从整体化的视角对智慧档案馆建设的各子系统进行统筹规划，调节各种关系，确定同一目标，实现从价值理念、技术、业务、管理、制度等全方面、多维度、立体式的一体化防控。第四，立足创新,营造有利于创新涌现的制度环境和开放创新生态，搭建支撑创新的智慧平台，协同开展系统解决方案、产品、技术、业务、管理等方面的创新，“实现以用户创新、开放创新、大众创新、协同创新为特征的知识社会环境下的可持续创新，，[20](P.53 - 60)

(三) 构建全员风险防控体系

基于全员参与的风险管控，就是要激发各种社会力量参与到智慧档案馆的建设中来，吸引民智和民资支持，真正实现赋予物以智能、汇聚人的智慧，并通过二者的互补互促、互存互动，实现档案的创新发展。全员参与首先要加强宣传，变被动为主动,化消极为积极，让各种社会力量认识和支持智慧档案馆建设，积极投入，成为建设的利益相关者和支持者，最大程度地化解各方的疑虑和阻力。其次，搭建社会公众参与平台，动员各种社会力量参与规划的讨论、设计、修正，避免档案服务供给与需求交互的失效和错位;制定公众参与的公共政策制定机制和决策的民主机制，保障社会主体在建设中的监督作用，形成良好的反馈机制，切实保障公众基本权益。第三，强化教育，提升档案活动主体的风险意识，通过实施道德伦理教育，在行为准则上对档案活动主体形成软约束，抑制道德风险发生的道德驱动因素;加强法治教育，加大违法惩治力度，增加违规成本，抑制安全风险发生的利益驱动因素；加强对不同层次利用者的分类指导，提升社会公众利用智慧服务的技术素养，保障服务公平供给。第四，加强队伍建设，制定和实施人才分层次培养计划,形成结构合理、规模适中,符合不同层次需求的管理和服务队伍。

结语

智慧档案馆是档案信息化发展的高级阶段，也是档案发展的必然趋势。其建设周期更长、影响面更广、复杂性更高、规模性更大，所面临的风险内涵和构成也将更复杂,若不能全面系统的识别并提出有效的防控规划和措施,建设将面临失败的风险。基于战略管理阶段的智慧档案馆建设风险分析，将风险防控贯穿于项目建设的全生命周期，既保证了档案信息安全的持续性，又能针对各阶段安全需求的不同,采取不同措施,实现动态安全。这种以“预防为主”的积极防御方式的形成，将最大程度降低风险成本，提高风险防控能力。做好智慧档案馆风险类型、风险形成机理、风险评估、风险预警、风险防控等方面的研究，并将其作为前瞻性、战略性和综合性的问题，纳入到智慧档案馆建设的发展规划工作中，将是未来很长一段时间研究的重点。